Els rols en la gestió de dades per a una presa de decisió informada en la construcció de la “nova” governança

L’evidence-based policy making i el govern de la dada

És ben sabut i acceptat que la fase inicial del disseny de les polítiques públiques consisteix en l’anàlisi de la situació, en funció a la captació fiable, concisa, pertinent... d’informació sobre la matèria, que permeti objectivar aquella situació, delimitar la magnitud dels problemes a resoldre i fixar els objectius de l’actuació pública. En teoria, la formulació de polítiques públiques hauria de seguir el cicle evidence-based policy making (polítiques basades en evidències). Això implica emprar dades estadístiques (fefaents, objectivables, fiables), recerca científica, informes tècnics i anàlisis d’impacte com a base de la decisió pública, cicle que ara es tradueix en el nou mantra del govern de la dada o la governança de dades. Es tracta de fer disponible la informació més enllà d’intuïcions, opinions o emocions de les persones, no només per justificar actuacions, sinó per a guiar-les; una informació que ha de conformar el corpus de coneixement estratègic significatiu per traçar les accions operatives de la forma més objectiva i orientada possible. En altres paraules, allò que tracten de fer els observatoris socioeconòmics o els serveis d’estudis de les administracions públiques.

Tanmateix, també és pa de cada dia, malgrat aquella acceptació, molt a banda d’aquesta anàlisi inicial necessària (que, de fet, ha de constituir la generació de bases de dades fidedignes, sobre el fonament de criteris lògics, que permetin als responsables poder seguir el progrés d’aquelles polítiques), que l’adopció de tàctiques o estratègies públiques, especialment a nivell local, s’han estat prenent més tenint en compte inputs externs sobreentesos que l’anàlisi directa de la informació de primera mà; ja sigui per obligació, seguint dictats d’administracions superiors que així ho estimen, ja sigui, a més, per oportunitat de finançament (seguint, per tant, una línia predefinida lligada a la resolució de problemes genèrics), o, fins i tot, per moda o perquè la matèria de la política es dirimeix sobre fenòmens que esdevenen en un ordre general i que han generat i generen un determinat estat d’opinió o una determinada percepció (o psicosi) general sobre la ciutadania i també sobre els propis gestors públics. És en aquells casos en els quals la informació -la dada- resta en un segon pla, en emprar-se ja no per a substanciar la decisió pública (per a il•luminar-la) sinó simplement per a justificar-la. És allò que tan atinadament la demògrafa Anna Cabré intitulà la Faula de la farola i el borratxo; això és que la informació és per a la majoria de polítics com una farola per al borratxo: què sovint el serveix més per a repenjar-se que no tant per a il•luminar-se.

Del discurs anterior es desprèn que, molt freqüentment, en realitat, la informació es menysté en l’anàlisi inicial i, fins i tot, en l’avaluació posterior (quan s’arriba a fer!), tractant de traslladar l’esforç de capturar la informació necessària (en funció de registres existents) als serveis d’estudis o observatoris socioeconòmics (professionals generalistes de la seva gestió i explotació), quan l’interès de disposar d’aquella informació necessària i pertinent ha de ser, per lògica, dels propis responsables sectorials del disseny i implementació de les polítiques i, per tant, el control o domini d’aquella ha de recaure principalment en els tècnics de cadascuna de les matèries. I en la majoria de casos ha d’esdevenir (i per sort esdevé) així: els tècnics responsables procuren informació relacionada respecte del seu territori (o aquella que els permeti posicionar en el conjunt dels país, benchmarking) i, si no hi ha, tracten de generar-la mitjançant l’establiment de registres propis o cercar-la mitjançant la implementació d’enquestes ad-hoc o, més modernament, de l’establiment de sistemes d’escolta activa. Es tracta d’obtenir directament o indirecta informació que permeti orientar el més acuradament possible l’enfocament de les actuacions i permeti amb posterioritat mesurar els seus resultats.

Ja en escrits anteriors, posàvem de relleu que la posta en pràctica de polítiques públiques modernes (i més ara amb l’eclosió del govern de la dada) reclama de manera indiscutible ja no només dades referents a la gestió o a la descripció de l’status quo, sinó a d’altres aspectes com la percepció de la ciutadania al respecte d’aquelles polítiques com a part dels mecanismes d’avaluació sobre el seu impacte, que es prescriu clarament en la Llei 19/2013, de transparència, accés a la informació i bon govern (¹). És més, la Llei 27/2022, de 20 de desembre, d’institucionalització de l’avaluació de polítiques públiques de l’Administració de l’Estat, proclama que l’avaluació és una eina imprescindible per a la millora de les accions governamentals, afavorint la presa de decisions informada, servint per a la introducció de correccions, configurant-se, a més, com un instrument fonamental per a disposar de polítiques públiques més eficaces i eficients, essent, en última instància, un element d’aprofundiment de la democràcia en servir per a la rendició de comptes davant de la ciutadania (d’això han de prendre també bona nota les Administracions locals, perquè també se’ls hi reclamarà).

A la pràctica, la proporció de decisions preses sobre informació objectiva (allò que s’entén per presa de decisions informada) varia molt segons l’àmbit (àrees com salut pública o seguretat viària solen tenir més base científica que, per exemple, política cultural o fiscalitat); el context polític [en moments de crisi (pandèmia, recessió), la pressió política pot portar a passar per alt part del procés tècnic, o actuar per mimetisme burocràtic, o per exigències d’administracions superiors]; la capacitat tècnica del govern (governs amb serveis públics més professionalitzats i sistemes estadístics robustos tendeixen a usar més dades); la influencia d’interessos variats (grups de pressió, partits polítics i opinió pública poden desplaçar l’evidència cap a decisions més ideològiques que objectives), o les circumstàncies del moment (saturació dels serveis i manca de temps de dedicació a l’anàlisi de situacions, manca de recursos); etc... 

En qualsevol cas, situats en un supòsit de serveis públics professionalitzats, els observatoris han de facilitar la base sobre les fonts estadístiques més fidedignes, allà on els altres serveis poden beure i proveir-se forma contínua, sobre aspectes que tenen a veure amb l’entorn de les seves polítiques, però no necessàriament han de ser-ne subministradors directes de la informació, sinó que el seu paper ha de ser de suport a la presa de decisió mitjançant l’assessorament sobre les fonts i la metodologia per al seu tractament, però no especialment sobre el proveïment mateix dels estadístics, sinó sobre la seva combinatòria, la generació d’indicadors rellevants i la seva interpretació. No fer-ho així suposa haver de suportar una feina carregosa que, si bé n’aporta coneixement directe, desvia l’esforç del seu aprenentatge als vertaders protagonistes de l’actuació política que són els serveis al càrrec, que són (o haurien de ser) per responsabilitat els directament interessats sobre la mesura dels processos de desenvolupament de l’actuació i sobre el seu impacte. 

Per a aquells, descarregar-se d’aquella tasca suposa apartar-se’n i posar l’anàlisi de la situació a banda, com si es tractés d’una part purament ornamental d’una decisió que no s’hauria pres realment en base a sospesar la informació disponible; així, per tant, atorgant-li poc valor, més enllà d’un paper de “farciment” de la seva justificació al davant de la ciutadania o de les convocatòries de subvencions per al seu cofinançament. Una lectura de conveniència, gens honesta, situaria, doncs, aquesta fase en una àrea escassament rellevant, si no fos rescatada o reclamada finalment en els processos d’avaluació (quan els hi ha!) o, fins i tot, de legitimació d’un determinat relat intencionat. De fet, el principal handicap amb el qual s’enfronten aquells processos és la manca de previsió en la recollida i tractament de la informació necessària per calibrar si la política està sent efectiva o no, com s’ha posat de manifest massa habitualment en sengles avaluacions assajades respecte de diferents instruments de planificació estratègica.

Si la informació d’anàlisi es tractada d’aquesta manera, en semblant concepte es reconeixeran els serveis i professionals dedicats a la seva anàlisi, com és el què en realitat succeeix per regle general respecte de la tasca d’observació territorial, tendent, per tant, en realitat, a menysvalorar-la. I això, en cap cas, s’hauria de produir, perquè l’anàlisi és la fase que més valor afegit previ pot aportar a la implementació de polítiques públiques, assentant les bases per a ulteriors mesuraments i per a l’anàlisi de la seva evolució, respecte dels resultats propis que es vagin obtenint o d’altres en comparació amb semblants activitats en altres territoris del mateix rang. 

Tanmateix el planificador no sempre sembla ser conscient d’això i, conseqüentment, sembla menysprear les diagnosis que es dedueixen (o es discuteixen) d’una atenta lectura de la informació estadística disponible, quan no hauria de ser “farciment” sinó el “fonament”, la base essencial per a una acurada detecció/definició de problemes i la planificació de les accions per a resoldre’ls, concretant clarament els seus objectius, això és allò que es pretén amb la implementació de les polítiques. 

En aquesta tremenda disjuntiva es troba el desenvolupament dels observatoris socioeconòmics i dels serveis d’estudis, així com al respecte de la seva consideració efectiva en l’entramat organitzatiu i processos dels equips de les administracions públiques (especialment les locals). Si no es considera la informació per a la “il•luminació” de les polítiques, tampoc es farà al respecte de qui pot proporcionar-la. Per tant, la disponibilitat d’informació i la seva necessitat de disposar-ne depèn fortament de generar la capacitat tècnica del govern (analistes, estadístics, unitats d’avaluació). Això explica grans diferències entre administracions i departaments.

Si no és el planificador (el creador de les actuacions) qui basa la decisió en la informació contrastada i el coneixement, difícilment serà conscient de la importància cabdal d’aquella base. Així, per tant, la facilitació intel•ligent (i natural) d’informació haurà d’anar necessàriament de la mà del propi planificador, que se l’ha de fer seva, que l’ha de pastar, digerir-la, gestionar-la i n’ha de fer les lectures que calgui, i treure’n conclusions més enllà d’intuïcions o mandats externs que burocratitzin l’aportació d’informació. Només llavors es podrà considerar correctament la rellevància de la informació i de la feixuga tasca dels serveis d’estudis en l’assessorament sobre les fonts disponibles i sobre el seu tractament.

Una posició permanent d’equilibri pedagògic

Estratègicament parlant, els observatoris han d’adoptar una posició d’equilibri, on la pedagogia ha de ser el seu fort, exercint com una espècie d’apostolat continu al respecte de qui ha de dominar el coneixement sobre les fonts d’informació i qui ha de saber fer-les servir sectorialment al detall, sobre quina ha de ser la informació estadística clau a tenir per a cada matèria i sobre quins indicadors bàsics s’han de poder calcular per fer visible l’estat de la qüestió i facilitar el seguiment i l’avaluació contínua de processos i resultats. Això és l’essència mateixa del govern de la dada.

[De fet, amb la celebració dels 30è aniversari de la Xarxa d’Observatoris per al Desenvolupament Econòmic Local de Barcelona (XODEL) es posava de relleu el temps que fa que s’està treballant per a un “govern de la dada”, que ara s’està emfasitzant en un pretès concepte innovador en polítiques públiques, que, en essència, no és tant nou, si al darrere no s’hi afegís la peremptorietat de fer rutllar sistemes efectius d’intel•ligència artificial].

Al respecte, el paper de l’equip professional especialitzat en la gestió i explotació de la informació (el paper dels observatoris i/o dels serveis d’estudis generalistes) és el domini sobre el coneixement de les metodologies, les fonts de les dades, la seva qualitat, la normativa sobre protecció i seguretat de la informació, i sobre les tècniques d’obtenció, d’anàlisi, difusió i transparència de les dades; és garantir la qualitat, l’accessibilitat, la seguretat i l’estructura comuna del sistema de governança de les dades (facilitar la interoperabilitat i assegurar els estàndards). Aquest equip pot arribar a un determinat grau de coneixement de cadascun dels sectors, però no hi estarà implicat directament si no és amb la generalitat del sector i amb allò que el sector pugui entendre com a bàsic per a la difusió ciutadana dels aspectes relatius a la realitat d’aquella matèria i als aspectes generals del territori.

En canvi, l’equip tècnic sectorial responsable de la implementació de les polítiques és qui ha de conèixer profundament la realitat del sector, les necessitats específiques i com s’obté i es fa servir la informació en el dia a dia de la gestió pública i de la presa de decisions vers la operativitat de les propostes d’acció. Així, per tant, ha de ser qui gestioni directament i usi els registres i bases de dades específiques del sector. Els equips sectorials defineixen els requeriments d’informació, creen les bases estadístiques pròpies, interpreten les dades i les apliquen a les polítiques.

Així, en resum, les bases de dades i registres sectorials han de ser generats principalment per l’equip tècnic sectorial, però seguint l’assessorament, l’arquitectura, els estàndards i els protocols establerts per l’equip professional de gestió de la informació. I això perquè l’equip tècnic sectorial (responsable de la implementació de polítiques) coneix (o ha de conèixer) quines dades cal recollir, amb quina periodicitat i amb quin nivell de segregació; és qui té la visió funcional i operativa del sector, i ha d’alimentar els registres que s’escaiguin amb dades correctes i actualitzades. L’equip sectorial crea i manté el contingut del registre (les variables concretes). L’equip professional especialitzat en informació defineix l’estructura de les bases de dades, models de dades, codis i formats; garanteix la qualitat, integritat, seguretat i interoperabilitat, i dóna suport tècnic i assegura que les dades compleixin la normativa i puguin integrar-se amb altres sistemes.

Amb tot, la informació esdevé un recurs corporatiu fonamental que no ha de ser considerat propietat de cap departament concret de l’organització, sinó que es comparteix, es gestiona amb una estructura i processos comuns, però amb la implicació activa dels responsables sectorials en generar-la i emprar-la en la determinació de les línies estratègiques i en la proposta de les accions operatives en el sector o capítol de la política pública (²). Essencialment estem parlant d’un esquema de governança compartida on uns garanteixen la qualitat i la seguretat de les dades (per coneixement del seu origen) i els altres les apliquen a l’àmbit concret d’actuació, emmarcat en el seu context socioeconòmic on la població en primer terme i després la definició dels públics objectius (target groups) seran cabdals. I, indefectiblement, les bases de dades que es vagin generant, ja sigui mitjançant la posta en marxa de registres propis ad-hoc, ja sigui mitjançant l'obtenció de taules fruit de l'explotació de bases de dades externes o de recursos documentals, s'hauran d'anar integrant al corpus general de la institució, formant part del conjunt organitzat en el seu sistema de magatzematge (data lake o data warehouse), per a la seva ulterior reutilització en l'anàlisi de les observacions aplicades a cadascuna de les polítiques; així, per tant, atenent la tasca essencial de generar valor per la presa de decisió.

Tanmateix, en el dia a dia, les disjuntives són habituals especialment quan l’observatori té els orígens en un sector determinat (com succeeix per a la majoria dels socis de la XODEL, que han estat organitzats principalment a l'entorn de les polítiques de promoció econòmica i d’ocupació) i ha desenvolupat la gestió i interpretació de la informació sectorial d’aquell, generant, doncs, un costum i unes maneres dels quals després no serà senzill dissociar-se, i que pot reportar a la llarga lectures equívoques en relació a altres sectors respecte dels quals prèviament no ha actuat de manera específica o especialitzada. L’observatori de la ciutat no hauria de ser subsidiari de la mancança d’estructura dels departaments sectorials pel que fa a la obtenció de les dades estadístiques o documentals, malgrat ho puguin ser per encàrrec concret i puntual, per atendre un estudi monogràfic o en un moment inicial en la creació d’una determinada unitat operativa sectorial. L’equip sectorial no es pot desentendre de gestionar les dades que directament l’afecten, descarregant-ho en l’equip professional.

Tot i que aquella no seria una posició massa adient en gestió pública, la realitat obliga a emprar una gran dosi de pedagogia al respecte, que es pot propiciar, en absència d’instruccions clares, per l’aprofitament de píndoles formatives o qualsevol altre encontre en grup per a divulgar el mètode general de la gestió pública moderna, que inclou precisament la fase d’anàlisi i, per tant, l’adopció d’estadístics i d’indicadors pertinents a l’hora de substanciar la presa de decisió i els sistemes de seguiment i avaluació.

Entre intervenir directament i fer-los la feina o, d’altra banda, mostrar-los com es fa i on poden trobar la informació, ens cal decantar-nos per la segona opció, atès que és edificant al respecte del funcionament de tota l’organització i aporta als equips tècnics responsables força més autonomia operativa i capacitació, discussió constructiva i, de retruc, a una valoració molt més positiva de les funcions qualificades dels serveis d’observació socioeconòmica com a veritables think tanks de les administracions públiques.

Data lakes: un mar embravit d’ones paraboloides 

Aquestes paraules poden resultar obvies per a qui treballa habitualment amb dades, però no ho són tant des de la perspectiva de qui les ha d’utilitzar per prendre decisions, perquè, entre d’altres coses acostuma a no ser qui les recull o les pensa, sovint donant per fet –erròniament- que les dades sempre hi són i flueixen del no-res i que en tot moment es disposa de totes les variables necessàries, sense cap tractament especial, sense cap pensament al darrere, sense cap més intel•ligència emprada que la seva; que, per contra, són part d’un procés poc o molt meticulós de recollida i de gestió amb el que es tracta de donar resposta lògica a les qüestions que es plantegen en el procés d’implementació de les polítiques, perquè es llegeixin sense problemes de comprensió,... perquè -parafrasejant al poeta- res quedi sense encaix malgrat tot es mogui constantment. I no hi ha res més cert en política (i en la vida) que res encaixi al mil•límetre i més encara en un entorn dinàmic, malgrat hi hagi als nostres ulls el miratge instantani d’una perfecta línia recta com a horitzó i una espiral paraboloide àuria en una onada suau que es va repetint seqüencialment sobre un mar en calma. 

Tanmateix, els (proto) data lakes serien en aquests moments no una superfície plana i estable, amb un horitzó nítid, sinó un mar embravit d’ones paraboloides que es mou en un ordre natural molt variable,... i que, molt probablement, s’ha d’entendre més que domesticar, en el seu comportament històric i en les seves causes, per fer-lo útil en les disquisicions de l’espectre social dels fets, interpretar-lo, facilitar lectures i tractar de pronosticar, si és possible, tendències alternatives de futur. 

Els data lakes de les organitzacions s’endevinen ara com a necessaris repositoris centralitzats, però oberts, dinàmics, que han de permetre emmagatzemar grans volums de dades diverses sense una estructura rígida prèvia (poden ser estructurades, mig-estructurades o no estructurades;... microdades, taules, gràfics, mapes temàtics, anàlisis i documents diversos...) en el seu format original, podent acollir informació de manera flexible i contínua, i organitzar formes d’accés i d’interrelació d’aquelles diferents informacions a base de la convenció d’un manual d’instruccions concís, clar i intuïtiu i en la compilació d’un primer catàleg de les dades existents (que anirà modificant-se en el temps). El diferent estat de les bases de dades demandarà un determinat tipus de processament i transformació per respondre a un servei en una determinada temporització, ja sigui per lots o per temporades, ja sigui en temps real servint dades contínues, per a possibilitar una determinada estructura de les dades i, per tant, la construcció d’un ordenat data warehouse, que es traduirà en el corpus estructurat i la determinació de connectors que permetin la relació entre bases diferents, determinant també el control d’accessos i permisos i les exigències (o consideracions) pel que fa a la qualitat de les dades a incorporar, amb especial atenció a les que provenen de les necessitats de guiatge propis de cadascun dels serveis sectoritzats.

En un data lake, com en aquelles ones paraboloides, les capes més profundes o refinades de dades són les que s’acaben estructurant i analitzant per extreure valor (el "cor" de la informació), això és la informació d’utilitat. Conseqüentment, hi haurà a cada moment diferents nivells de profunditat. Es concep, doncs, com a ordre obert, dinàmic i constant, on les dades hi han de córrer constantment: s’hi aboquen, es processen, es transformen, es combinen, i generen coneixement, com un moviment ascendent cap a la il•luminació de les polítiques, atenent, doncs a un permanent caràcter fluid i canviant. 

Té a més una concepció de creixement i proporció àurics, desenvolupant-se seguint una corba harmònica i natural, amb una estructura oberta que creix sense perdre proporció i equilibri, de manera contínua i expansiva, acumulant dades de tot tipus sense perdre coherència, si es gestiona bé, tot responent a un nucli central de dades i metadades que dóna cohesió i harmonia a tot el sistema. 

En les mans d’unitats com els observatoris pot quedar la concepció de la lògica d’aquests repositoris centralitzats, de la generació dels manuals d’instruccions, del recull del catàleg i l’establiment dels mínims de qualitat, en general de donar forma intel•ligent a l’organització adreçada a la seva utilitat en una presa de decisió informada molt més fonamentada en evidències, en observacions seriades i interconnectades que desdibuixen causes i condicions, traduïdes segurament en indicadors robustos en quadres de comandament que permetran mesurar els estats de la qüestió i l’actuació conseqüent.

Xavier Muñoz Torrent, Servei d'Estudis i Observatori de la Ciutat, Ajuntament de Terrassa

Notes

1. Vegeu Armengol, M., “Enquestes per al bon govern”, Bloc El Perfil de la Ciutat, 27 juny 2017. Vegeu també Perfil de la Ciutat, “Baròmetres de ciutat, enquestes i eines d'escolta activa. Jornada. Resum de les intervencions”, Bloc El Perfil de la Ciutat, 20 novembre 2018.

2. Caldrà també establir ben clarament aquest caràcter compartit del sistema i garantir-lo, ja que és un principi essencial per a un entorn operatiu de la governança de dades. Els serveis sectorials no poden caure en la reserva absoluta de facilitació de la informació, en ares a una suposada protecció de les bases de dades, per motius diversos, freqüentment relacionats amb gelosies vàries, la preservació de posicionaments en el control de processos o àdhuc el temor a la crítica d’una defectuosa estructura, tot el qual se sol embolcallar en aspectes de confidencialitat de dades personals o del caràcter delicat de la matèria a tractar. Aquest és un fet que no és rar en la sociologia administrativa, que cal evitar. De fet, actuacions pretèrites com la construcció d’Anuaris estadístics o de redacció d’informes generalistes no deixaven de ser estratègies internes per prevenir i superar, tot el possible, qualsevol tipus d’hermetisme intencionat, que pot provocar, a més, informacions contradictòries, descoordinació i, en general, desorganització del servei públic.